中国禁毒国际合作和新精神活性物质管制、《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》有关情况

2017-05-17 15:08 来源:

一、中国禁毒国际合作总体情况

禁毒国际合作是我对外执法安全合作中起步较早、合作较深、成果较丰硕的领域,是禁毒工作的重点和亮点之一。我国是联合国三个禁毒公约缔约国,在联合国麻醉品委员会框架下参与国际禁毒政策的制定和执行。多边领域,参与建立和完善了东亚次区域“六国七方”禁毒合作谅解备忘录、“东盟+中国禁毒合作”、上海合作组织禁毒合作、“金砖国家”禁毒合作等多边机制,为解决区域毒品问题奠定了坚实基础;双边层面,迄今已与20个国家(或国家联盟)签订了24个政府间禁毒合作文件,与12个国家禁毒部门签订了14个部门间禁毒合作文件,与美、俄、老、缅、泰、越、柬、马、韩等国家建立了年度专题禁毒会晤机制,与澳、新、英、法、德、日、塔、巴、阿等国家保持密切交流,覆盖禁毒战略沟通、执法合作、减少需求、司法协助、人员培训、替代发展等多种方式全方位发展的禁毒国际合作格局已基本形成,效能和水平逐年提高,品牌效应不断显现。

特别是在禁毒执法合作领域,经过多年发展,我跨国跨区域协同作战能力水平不断提升。早在1984年,我们就与美司法部缉毒署联合成功侦破了“锦鲤鱼”案件。经过30多年努力,我们与超过30多个国家禁毒执法部门保持密切合作,相继联合破获了一大批有影响力的跨国跨境制贩、走私毒品大案,成功开展跨国控制下交付行动上百次,抓获了上百名境内外大毒枭,仅2014年以来,就与国外禁毒部门交流案件信息和情报线索400余条,出境办案10余次。以湄公河“10·5”案件为典型代表,我们与各国的禁毒执法合作已由简单的情报线索传递发展到情报交流实时化、联合侦查无缝化、执法领域多样化,并经常性地开展证据交换、联合审讯、递解人犯等司法协助活动,打击跨国毒品犯罪活动的能力和水平不断提高。同时,在与周边国家积极开展跨境追逃、整体推动我缉毒执法向前发展方面我们也不断迈出新的步伐,仅2014年全年共引渡、遣返、移交逃犯和嫌疑人11名。此外,我们已与缅甸、老挝、越南联合设立了8个边境禁毒联络官办公室;联合相关国家开展了一系列打击边境走私贩毒行动,如“中越边境地区联合扫毒行动”、“中塔打击跨国毒品犯罪联合查缉行动”;并积极组织湄公河流域 “平安航道”联合扫毒行动等区域性多国禁毒执法专项行动,有力遏制了境外毒品向我渗透。

二、中国新精神活性物质管制情况

新精神活性物质,又称“策划药”或“实验室毒品”,是不法分子为逃避打击而对管制毒品进行化学结构修饰得到的毒品类似物,具有与管制毒品相似或更强的兴奋、致幻、麻醉等效果。当前,新精神活性物质在全球迅速蔓延,已成为世界各国关注的焦点,联合国毒品与犯罪问题办公室预测该类物质将成为继传统毒品、合成毒品后全球流行的第三代毒品。

新精神活性物质大多尚未列入国际管制目录,具有制造上的主观故意性、法律上的非管制性、种类上的多样性和快速更新性、滥用人群的广泛性以及社会危害的严重性等特点。从滥用情况看,主要集中在欧洲、北美、俄罗斯、日本等发达国家和地区,已成为仅次于大麻的第二大滥用物质,滥用人群以年轻人为主。我国也已发现吸食新精神活性物质个案,但尚未形成规模性滥用。从社会危害看,尽管新精神活性物质成瘾性和长期生理损害尚在论证,但吸食此类物质诱发的恶性暴力案件屡有发生,相当部分与自杀、自残、暴力攻击相关,社会危害日益显现。从更新速度看,由于新精神活性物质本身即是为规避法律管制而设计出来生产的,其品种更新速度极快,当某种物质被列入管制后,很快即有新的替代物质被创造出来。据联合国毒罪办发布的《2015年世界毒品报告》,全球已检测发现新精神活性物质九大类共541种,超过国际禁毒公约管制物质数量244种。从生产制造看,据联合国毒罪办和相关国家通报以及我国有关部门的核查,目前全球新精神活性物质相当一部分在我国生产。“长三角”等地一些具有化工、医药知识的人员受境外贩毒团伙利益诱惑驱使,通过互联网、电话等方式联络,根据境外不法分子品种、数量等需求,采取订单式生产并经邮寄等渠道输出,并利用各国管制差异逃避打击。

新精神活性物质的上述特点,尤其是其法律上的非管制性、种类上的多样性和快速更新性给列管、执法等管制工作带来了巨大挑战,其管制已成为国际禁毒领域公认的一大难题。针对这一情况,我国对新精神活性物质问题及早关注、高度重视,在推动列管、执法打击、国际合作等方面均开展了大量工作。

立法列管方面,除较早管制的氯胺酮外,2010年以来,我们以负责任的态度积极回应国际关切,主动、及时将国际社会反映突出的13种新精神活性物质相继列入《麻醉药品和精神药品目录》,领先于联合国列管,且列管时尚未在国内形成滥用。列管后,海关基本未再查获该13种物质。这次新出台的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》主要针对的也是新精神活性物质,首次增列了116种新精神活性物质,增列数量和品种均有重大突破。

执法打击方面,公安部指挥、协调有关省市并与20余个国家开展执法合作,成功破获“张正波案件等一批有国际影响的制贩新精神活性物质案件。

国际合作方面,近年来,我国有关部门收到俄罗斯、美国、澳大利亚、英国等多个国家执法部门通过各种渠道提出的涉及新精神活性物质的大量线索核查请求。对于这些国际核查请求,我们本着积极负责的态度,严格按照我国法律、缔结或签署的国家条约和协定的规定办理,对无相应条约和协议规定的,则本着互惠原则积极予以协助开展相关工作。2012年以来,公安部禁毒局共协助相关国家核查并反馈涉及新精神活性物质案件线索近百件。

技术检测方面,针对新精神活性物质品种层出不穷的特点,我国注重对其开展相关实验分析研究,目前公安部国家毒品实验室已拥有对未知新精神活性物质进行化学结构鉴定的能力,截至目前完成各地公安、海关送检的1200余份可疑物质的鉴定工作,从中发现的新精神活性物质120余种。

三、新出台的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》有关情况

针对新精神活性物质问题日益突出的新形势,根据去年6月中央政治局常委会议、国务院常务会议听取禁毒工作汇报和《中共中央国务院关于加强禁毒工作的意见》的明确要求,为加强对该类物质的管制,防止其非法生产、经营、运输、使用和进出口,最大限度地减少其给社会带来的危害,公安部、国家食品药品监督管理局、国家卫生和计划生育委员会和国家禁毒委员会办公室深入分析研究、多方征求意见并反复论证,兼顾国内和国际需要,综合当前和长远因素,借鉴国际和国内经验,坚持科学和高效并重,联合制定了《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》(以下简称《办法》),并于今年10月1日起正式施行。新《办法》共计十条,对新精神活性物质等非药用类麻醉药品和精神药品列管的机制、标准、数量、品种、程序、时效等做了详细规定,附表中共计增列了116种新精神活性物质。与我国传统的麻醉药品和精神药品列管办法相比,新《办法》的主要突破有:

(一)列管机制更完善。过去我国精麻药品列管办法以及目录调整由药监部门牵头负责,何时启动列管取决于药监部门的评估。新《办法》区分药用类和非药用类,对新精神活性物质等非药用类精麻药品的管制和目录调整由禁毒主管部门即国家禁毒办主导,提升了非药用类物质列管工作的及时性和专业性。

(二)列管标准更负责。过去我国对精麻药品的列管是把联合国已经列管或国内出现制贩滥用、对国内已造成实际社会危害作为必要前提。新《办法》统筹考虑当前和今后、国内和国外等多种因素,不仅把联合国已管制或已在国内形成现实滥用危害的品种纳入列管范畴,也把我国有生产、无滥用但在其他国家和地区已造成滥用危害作为列管的标准,这既符合当前工作需要和实际,更体现了我主动为国际禁毒事业负责的立场和态度。

(三)列管品种更广泛。2010年以来,我国已分两次增列了13种新精神活性物质。新《办法》此次增列116种新精神活性物质,大大突破了原有每次调整的列管数量。此次增列的品种全部为国际社会高度关注的品种,覆盖当前全球8大类新精神活性物质。同时,根据国内外毒情形势的不断变化和新精神活性物质品种的变化更新,国家禁毒办还会适时启动新一轮列管工作。

(四)列管程序更专业。新《办法》在列管的启动主体、程序上有别于传统列管办法,主要包括各地禁毒办组织滥用监测、国家禁毒办发布预警信息、各地加强重点监测、国家禁毒办提交专家委员会开展风险评估论证、专家委员会提出建议、国家禁毒办向公安、药监、卫生部门提出列管建议、三部委完成列管等环节,工作程序紧密衔接,不设临时列管,直接进入正式列管。

(五)评估工作更规范。新《办法》规定成立专门的非药用类麻醉药品和精神药品专家委员会,由国务院公安、药监、卫生、工信、海关等部门的专业人员以及医学、药学、法学、司法鉴定、化工等领域的专家学者组成;同时,考虑非药用物质与临床药品的根本不同,基于新精神活性物质等非药用物质往往不具备药用价值、制造目的即为吸食滥用的前提,明确了“成瘾性或成瘾潜力、吸食危害性、制贩走私非法性、滥用及扩散性、国内外社会危害性”五项评估标准,不再进行对药理、临床应用价值的论证。评估工作将更严谨、科学、高效、规范。

(六)列管时效更迅捷。新《办法》充分考虑新精神活性物质更新速度快的特点,明确规定国家禁毒办可根据实际监测情况及时启动列管工作,各项程序有明确的时间要求,如,专家委员会风险评估和列管论证在3个月内完成,三部委列管工作一般在半年内完成,明确规定从专家委员会风险评估到完成列管立法程序总共不超过9个月的列管时限,对于特别紧急的情况,评估工作也会视情加快,列管工作的时效大大提高。

(七)违规责任更明确。新《办法》明确,对新精神活性物质等非药用精麻药品,一旦列管即正式列管而非临时列管,原则上禁止生产、买卖、运输、使用、储存和进出口,任何单位和个人违反者均将依法追究刑事责任。

新《办法》的出台,是对我国多年来精麻药品管理工作的一次系统规范和总结,是对既有精麻药品列管工作的有效补充和丰富,实现了将药用类和非药用类精麻药品分开管制,更加符合工作实际,更能满足工作需要。同时,新《办法》立足当前、放眼未来,充分考虑了当前新精神活性物质的特点和制贩滥用形势,考虑了新精神活性物质问题在国内和国际的实际影响,是中国政府及时应对突出毒品问题、全面推动禁毒工作发展的创新举措,同时也是中国作为负责任大国对国际禁毒事业的积极贡献。这一具有创新性的治理新精神活性物质问题的有效措施,必将对国内制贩新精神活性物质活动产生明显震慑作用,必将对全球新精神活性物质管制工作带来积极影响。

为最大限度发挥《办法》的实际效用,国家禁毒办重点抓好以下工作:一是明确部门职责,推动落地实施。增强各地各部门对新精神活性物质问题严重性和管制重要性的认识,明确公安、药监、卫生行政、海关、邮政管理等部门的职责任务,强化部门协调配合,加强滥用监测、风险评估、进出口查缉、法律惩处等工作,推动《办法》落地实施。二是全面排查摸底,加强核查打击。由公安禁毒会同药监等部门及时掌握列管品种的生产、走私、滥用情况及变化,梳理排查未列管前在网上发布制贩信息的公司、人员等;加强日常监测和情报线索核查,实现对列管物质的依法打击;及时发现新的变更替代品种,发布预警,适时启动专家评估和列管。三是做好滥用监测、物质检测等基础工作。国家禁毒办将组织开展新精神活性物质滥用监测工作,及时掌握国内滥用实际情况,采取相应预防措施;国家毒品实验室将尽快制定新精神活性物质检测标准,并提升检验鉴定能力。四是推进新列管物质定罪量刑标准制定。以出台相关司法解释为契机,抓紧推动最高法、最高检等部门及时制定最新管制的116种新精神活性物质的定罪量刑标准。

新精神活性物质是个国际性的问题,仅依靠一国之力难以解决,需要各国共同努力。众所周知,大多数新精神活性物质是从欧美发达国家实验室中“设计”出来的,其深加工环节和消费市场也主要集中在国外。世界各国应坚持“综合平衡、责任共担”的原则,加强毒品预防宣传教育,从减少需求入手,合力遏制新精神活性物质滥用消费的扩散;加强情报线索通报,完善对网络渠道监管,合力应对利用互联网贩卖新精神活性物质等活动。中国愿意与国际社会一道,共同研究、积极应对新精神活性物质管制这一国际难题。

责任编辑:王晓丹

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